EVI PURNAMA WATI,SH.MH
NIDN : 0213037201
Dosen Fakultas Hukum
Universitas Palembang
Email : evie_pw@yahoo.com
ABSTRAK
Berdasarkan UUD 1945 yang diamandemen disebutkan bahwa DPD menjalankan fungsi-fungsi : Legislasi, pertimbangan dan pengawasan. DPD dapat mengajukan RUU tertentu kepada DPR dan ikut membahas RUU tertentu bersama DPR. Bidang-bidang yang memungkinkan DPD mengajukan RUU atau ikut membahas RUU adalah yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pemerintah pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Berdasarkan pada uraian dari latar belakang permasalahan yang menarik dikaji dalam penulisan penelitian ini adalah sebagai berikut : Bagaimana kedudukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam Sistem Perwakilan di Indonesia dan Bagaimana hubungan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dengan Lembaga Negara lainnya dalam Sistem Ketatanegaraan di Indonesia ? Metode Penelitian Penelitian ini adalah penelitian normatif yaitu penelitian hukum, dengan melakukan kajian terhadap bahan-bahan hukum berupa peraturan perundang-undangan dan kajian buku-buku. Hasi Penelitian dan pembahasan Kedudukan DPD sebagai lembaga perwakilan daerah yang memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah sudah tepat, namun seharusnya posisi DPD sejajar dengan DPR, bukan lebih rendah. Disamping itu sebagai lembaga Negara mempunyai fungsi yang sangat lemah, hanya sebagai pelengkap bagi lembaga legislatif, dimana hanya sebagai lembaga “konsultatif dan pertimbangan” saja, tidak mempunyai kewenangan memutus. Serta disamping itu DPD Hubungan DPD dengan lembaga Negara lainnya seperti MPR, DPR, Mahkamah Konstitusi, Pemerintah Daerah dan DPRD ada, tetapi hanya pada masalah-masalah tertentu saja dan sifatnya hanya sebagai pemberi “pertimbangan”.
Kata Kunci : Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Sejak terjadinya reformasi di Tahun 1998, tonggak sejarah baru dalam perjalanan ketatanegaraan Indonesia seolah dimulai dari awal. Dari Tahun 1999 sampai Tahun 2002, UUD 1945 telah mengalami perubahan mendasar sebanyak 4 (empat) kali. Dalam rangka perubahan pertama sampai perubahan keempat UUD 1945, Indonesia telah mengadopsikan prinsip-prinsip baru dalam sistem ketatanegaraan, mulai dari pemisahan kekuasaan dan check and balances sampai dengan penyelesaian konflik politik melalui jalur hukum.
Maka melalui perubahan UUD 1945, MPR telah mendekonstruksi diri menjadi lembaga DPR dan DPD yang hampir mirip dengan model parlemen bicameral. Disamping itu, telah lahir lembaga baru yang bernama Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial dan termasuk didalamnya adalah DPD. Selain itu juga telah lahir lembaga-lembaga Negara independen yang kewenangannya berdasarkan perintah UUD, UU, dan bahkan terdapat lembaga yang kewenangannya berasal dari keputusan Presiden belaka.[1]
Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia (DPD-RI) telah melewati lima tahun pertama (2004-2009) masa kerjanya sebagai salah satu lembaga perwakilan tingkat nasional yang dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum selain Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Tidak sedikit pengalaman dan problematik yang dihadapi DPD selama periode pertama keberadaannya, baik secara institusi maupun individual para anggota sebagai wakil-wakil daerah (provinsi) di tingkat nasional. Aneka pengalaman dan problematik tersebut diharapkan dapat menjadi rujukan perbaikan kinerja DPD dalam meningkatkan kualitas kontribusinya dalam menghadirkan pemerintahan yang lebih demokratis, transparan, dan akuntabel bagi Indonesia ke depan.
Secara institusi, DPD adalah lembaga perwakilan tingkat nasional yang relatif baru di Indonesia yang diperkenalkan melalui amandemen ketiga konstitusi pada 2001. Walaupun demikian kualitas keterwakilan para anggota DPD yang terdiri atas empat orang dari 33 provinsi, relatif lebih baik dibandingkan para anggota DPR.
Mulai Tahun 2004 era baru dalam sejarah pemerintahan Indonesia terutama di bidang perwakilan rakyat yaitu adanya anggota DPR (Dewan Perwakilan Rakyat) yang sebelumnya tidak pernah ada. Mereka telah dipilih dalam Pemilu 2004 ini bersama dengan pemilihan anggota DPR.
Berdasarkan hasil amandemen keempat ada perubahan mendasar yang berkenaan dengan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), dimana semula MPR terdiri dari anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) ditambah utusan golongan, menjadi MPR terdiri dari DPR dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sebagaimana tercantum dalam pasal 2 (1) UUD 1945.
Keberadan DPD dalam Parlemen sebagai institusi baru, yang sebelumnya lembaga ini diisi oleh Dewan utusan Daerah (DUD) dan utusan golongan. Mekanisme pengisiannya berbeda, dimana untuk utusan golongan dan utusan daerah lebih mudah karena UUD dipilih oleh DPRD Propinsi dan utusan golongan diangkat.
Perubahan ini menjadikan sistem badan perwakilan di Indonesia berubah dari sistem monocameral ke sistem bicameral, bahwa sistem bicameral yang diselenggarakan di Indonesia berbeda dengan sistem bicameral Negara-negara lain.[2]
Dalam hal ini perlu kita ketahui bahwa apa yang dikenal dengan sistem bicameral diberbagai Negara di dunia adalah sistem dua kantor yang kuat (strong bicameralisme). Sehingga kedua kamar (Lembaga Parlemen) dilengkapi dengan kewenangan yang sama-sama kuat dan saling mengimbangi satu terhadap yang lain, bahkan ditambah dengan hak veto. Dalam kontek Indonesia dewasa ini dimana otonomi daerah makin cenderung federalistik, mulai muncul usulan agar struktur parlemen yang dianut adalah yang bersifat “strong becametalism”.[3]
Berdasarkan UUD 1945 yang diamandemen disebutkan bahwa DPD menjalankan fungsi-fungsi : Legislasi, pertimbangan dan pengawasan. DPD dapat mengajukan RUU tertentu kepada DPR dan ikut membahas RUU tertentu bersama DPR. Bidang-bidang yang memungkinkan DPD mengajukan RUU atau ikut membahas RUU adalah yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pemerintah pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Dalam fungsi pertimbangan, DPD memberi pertimbangan kepada DPR atau RUU APBN, RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama, serta pertimbangan dalam hal pemilihan BPK. Disamping itu DPD mempunyai fungsi pengawasan terhadap pelaksanaan UU dalam bidang-bidang dimana DPD dapat mengajukan RUU, ikut membahas dan memberikan perimbangan. Pengawasan secara tidak langsung DPD dapat terjadi dengan menerima laporan BPK. Hasil-hasil pengawasan DPD disampaikan kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti. Dari rumusan UUD 1945 tersebut, kita dapat mengetahui bahwa DPD sebagai lembaga perwakilan Daerah mempunyai tiga fungsi, yaitu fungsi legislasi, fungsi pertimbangan dan fungsi pengawasan.
Oleh karena itu, DPR dan DPD mencerminkan sistem bicameral yang tidak sempurna atau bisa juga disebut bicameral sederhana atau lunak (soft bicameralism). Bahkan keberadaan MPR, DPR, DPD itu dapat pula disebut sebagai bangunan parlemen unicameral yang tidak murni, karena pada pokoknya fungsi legislasi berada ditangan DPR, tetapi disampingnya ada DPD yang juga mempunyai tugas sebagai “partner in legislation”. Di samping itu, MPR sendiri tetap dianggap penting karena mempunyai kewenangan-kewenangan yang berdiri sendiri, terlepas dari pengertian lembaga DPR dan DPD.
Dalam menjalankan fungsinya, DPD ada kerja sama atau hubungan dengan lembaga Negara lainnya, dimana bukan hanya dengan MPR, DPR tapi juga dengan BPK sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 23 E ayat (2) dan Pasal 23 F ayat (1) Perubahan ketiga UUD 1945. DPD dengan Mahkamah Konstitusi sebagaimana diatur dalam Pasal 24 C ayat (1) dan Pasal 22 E ayat (2) UUD 1945 serta dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2003 tentang SUSDUK MPR, DPR, DPRD, dan DPD. Disamping itu hubungan antara DPD dengan Mahkamah Agung, Pemerintah Daerah serta DPRD Provinsi maupun Kabupaten/Kota bahkan dengan Masyarakat Daerah non-Partai.
Selanjutnya berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum, jumlah anggota DPD dan setiap Propinsi sebanyak 4 orang, yang dipilih dari calon-calon perorangan dengan persyaratan yang cukup berat dan pemilihnya mengikuti sistem distrik berwakil banyak. Artinya prosedur dan proses seleksi keanggotaan DPD akan lebih ketat dan berat disbanding seleksi anggota DPR, setiap anggota DPD memiliki konstituen yang jelas dan jumlahnya banyak, sehingga legitimasi politiknya kuat. Tetapi disisi lain UUD hanya mengatur kewenangan yang lemah, bahkan sama sekali tidak mengatur hak-hak anggota DPD. Bagaimana wakil yang dipilih melalui sistem distrik, yang mengandalkan otonomi anggota tinggi, tanpa ada uraian tentang hak anggota.
Sebagaimana dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPRD dan DPD, di dalam Pasal 40 : “Menyebutkan bahwa kedudukan DPD merupakan lembaga perwakilan daerah yang berkedudukan sebagai lembaga Negara”. Jadi kedudukan DPD merupakan lembaga perwakilan yang bertugas memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Berangkat dari keberadaan DPD sebagai lembaga perwakilan baru , maka peneliti akan mengkaji lebih jauh dari sisi normatif dengan judul “ANALISIS YURIDIS KEDUDUKAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DAN HUBUNGANNYA DENGAN LEMBAGA NEGARA INDONESIA”.
B. Permasalahan
Berdasarkan pada uraian dari latar belakang di atas, ada beberapa permasalahan yang menarik dikaji dalam penulisan penelitian ini adalah sebagai berikut :
1. Bagaimana kedudukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam Sistem Perwakilan di Indonesia ?
2. Bagaimana hubungan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dengan Lembaga Negara lainnya dalam Sistem Ketatanegaraan di Indonesia ?
C. Ruang Lingkup
Untuk menjaga konsentrasi permasalahan yang dibahas serta agar tidak menyimpang dari judul dalam penelitian ini maka penulis membatasi pembahasan yang menarik dikaji mengenai Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah, Hubungan Dewan Perwakilan Daerah dan Lembaga liannya dalam kewenangannya pengujian materi yang berkenaan dengan materi muatan dalam ayat, pasal, dan/atau bagian Undang-Undang yang dianggap bertentangan dengan Undang-Undang Dasar 1945.
D. Tujuan Penelitian dan Manfaat Penelitian
1. Adapun Tujuan Penelitian
a. Untuk mengkaji kedudukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam Sistem Perwakilan di Indonesia.
b. Untuk mengkaji hubungan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dengan lembaga Negara lainnya.
2. Manfaat Penelitian
a. Manfaat Teoritis yang diharapkan hasil penelitian ini dapat memberikan kontribusi pemikiran mengenai Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sebagai lembaga baru dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia, dimana DPD mempunyai kedudukan yang strategis dalam memperjuangkan kepentingan daerah, seiring dengan semangat otonomi daerah.
b. Secara Praktis penelitian ini diharapkan dapat dijadikan masukan atau sumbangan pemikiran dan bahan kajian bagi pihak-pihak yang memerlukan dan menjadi bahan masukan bagi pihak-pihak yang memperdalam Bidang Hukum Tata Negara khususnya Mata Kuliah Lembaga Perwakilan Rakyat. Dan nantinya hasil penelitian ini sangat berguna dalam menambah wacana dan diskusi ilmiah pada Perguruan Tinggi khususnya di Fakultas Hukum Universitas Palembang.
E. Metode Penelitian
1. Jenis Penelitian
Penelitian ini adalah penelitian normatif yaitu penelitian hukum, dengan melakukan kajian terhadap bahan-bahan hukum berupa peraturan perundang-undangan dan kajian buku-buku.
2. Pengumpulan Bahan Hukum
Dalam penelitian ini bahan hukum yang digunakan adalah :
a. Bahan Hukum Primer
Bahan hukum primer dalam hal ini antara lain UUD 1945, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 Tentang Pemilu dan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 Tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPRD dan DPD, serta peraturan perundangan lainnya yang berkaitan dengan fokus permasalahan dalam penelitian ini.
b. Bahan Hukum Sekunder
Dalam hal ini berupa buku-buku, makalah, hasil penelitian, jurnal, artikel dan lainnya, sebagai bahan penunjang untuk melakukan analisis terhadap data-data hasil kajian normatif.
c. Teknik Pengumpulan Data
Teknik pengumpulan data yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah teknik kepustakaan dan dokumentasi, dari berbagai sumber pustaka yang dilakukan di perpustakaan dan kajian literatur untuk melihat dari pemberitaan dari berbagai media baik media cetak,elektronik maupun dari situs internet dan serta data-data dokumen, yang berhubungan dengan kedudukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dan hubungannya dengan lembaga Negara lainnya pada aspek hukum dan peraturan perundang-undangan.
d. Analisa Data
Dari data yang telah terkumpul nantinya akan dianalisis dengan teknik kualitatif dengan kerangka berfikir deduktif dan sistematis. Kemudian untuk mempertajam analisis dilakukan analisis ini (contens analysis) dan analisis komparatif berbagai peraturan perundang-undangan yang berkenaan dengan Dewan Perwakilan Daerah (DPD).
BAB II
KERANGKA TEORI
A. Teori Kedaulatan Rakyat
A.1. Kedaulatan
Kedaulatan (sovereignty) merupakan konsep dalam filsafat politik dan hukum kenegaraan, yang didalamnya terkandung konsepsi yang berkaitan dengan ide kekuasaan tertinggi yang dikaitkan dengan Negara. Pengertian kedaulatan itu sendiri sebenarnya berasal dari bahasa Arab yang dalam arti klasiknya berarti pergantian, peralihan atau peredaran (kekuasaan).[4] Sedangkan dalam bahasa Inggris, istilah kedaulatan disebut souvereignty yang berasal dari bahasa latin superamus. Dalam istilah Jerman dan Belanda serta Negara-negara di Eropa lainnya, istilah ini diadopsi dan disesuaikan dengan lafal masing-masing bahasa, seperti : suvereneteit, soverainetie, sovereigniteit, sovereignty, souvereyn, summa potestas, maiestas, dan lain-lain sebagainya.[5] Yang dalam literatur politik, hukum dan teori kenegaraan pada jaman sekarang diartikan sebagai penguasa dan kekuasaan yang tertinggi.
Tokoh yang dianggap sebagai pelopor pertama yang membahas ide kedaulatan ini sebagai konsep kekuasaan tertinggi adalah Jean Bodin (1530-1596). Dalam buku karya monumentalnya yang berjudul Six Livres de la Republique dikatakan bahwa kedaulatan (dalam pandangan klasik) itu tidak dapat dipisahkan dari Negara, tanpa kedaulatan apa yang dinamakan Negara tidak ada, karena tidak berjiwa, dan dikatakan Bodin[6], pertama bahwa kedaulatan itu bersifat mutlak, abadi dan karena itu juga harus bersifat utuh, tunggal dan tidak terbagi-bagi atau terpecah-pecah serta bersifat tertinggi dalam arti tidak terderivasikan dari kekuasaan yang lebih tinggi. Kedua, Kekuasaan berdaulat dalam Negara itu berkaitan dengan fungsi legislatif, yaitu Negara itu berdaulat dalam membuat hukum atau undang-undang dan atau menghapuskan hukum, dan ketiga, hukum itu sendiri merupakan perintah dari yang berdaulat tersebut yang pada jamannya memang berada di tangan Raja.
Sedangkan konsep kedaulatan menurut Jean Jaques Rosseau[7] bersifat kerakyatan dan didasarkan pada kemauan umum (Volunte general) rakyat yang menjelma melalui perundang-undangan. Oleh sebab itu, menurutnya, konsep kedaulatan mempunyai sifat-sifat, yaitu :
1. Kesatuan (unite), bersifat monistis;
2. Bulat dan tak terbagi (indivisibilite);
3. Tak dapat dialihkan (inalienabilite);
4. Tidak dapat berubah (imprescriptibilite).
Konsep kedaulatan bersifat kesatuan (unite) dalam arti bahwa semangat rakyat dan kemauan umum rakyat itu adalah satu kesatuan dimana mereka sebagai kesatuan berhak memerintah dan berhak menolak perintah. Karena rakyat adalah satu maka Negara adalah satu juga. Karena itu pula, konsep kedaulatan itu bersifat bulat dan tak dapat dipecah-pecah (indivisible). Jika yang berdaulat adalah Raja, maka Rajalah yang merupakan satu-satunya pemegang kekuasaan tertinggi dalam Negara, jika rakyat yang berdaulat, maka rakyat pulalah satu-satunya pemegang kekuasaan tertinggi, bukan yang lain. Akibatnya, kedaulatan tak mungkin diserahkan atau diberikan kepada pihak lain (inalienable). Kedaulatan adalah milik setiap bangsa sebagai kesatuan yang bersifat turun-temurun. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa kedaulatan itu tidak dapat berubah-ubah, kedaulatan menurut J.J. Rosseau berada di tangan rakyat dan selamanya tetap berada di tangan rakyat.
Namun demikian pengertian-pengertian tersebut di atas, sebenarnya banyak mengandung banyak kelemahan, khususnya apabila dihubungkan dengan realitas perkembangan jaman sekarang. Montesquieu misalnya, yang mempunyai pendapat yang sangat berbeda dari J.J. Rosseau mengenai soal ini. Menurut Montesquieu, kedaulatan yang tidak terpecah-pecah itu mitos belaka. Untuk menjamin demokrasi, kekuasaan Negara harus dibagi-bagi dan dipisah-pisahkan ke dalam beberapa fungsi yang saling mengendalikan satu sama lain (checks and balances), dan kekuasaan Negara harus dibagi ke dalam tiga fungsi yang disebutnya sebagai Trias Politica, yang terdiri atas kekuasaan legislatif, eksekutif dan judicial.[8]
Pandangan Montesquieu ini walaupun dipahami dengan cara yang bermacam-macam, sukses penerapannya di beberapa Negara, terutama di Amerika Serikat, membuktikan bahwa pembagian dan pemisahan kekuasaan itu merupakan sesuatu yang niscaya di abad modern sekarang ini. Karena itu konsep kedaulatan tidak bias lagi dimengerti sebagai suatu konsep yang bersifat mutlak dan monistis, tidak terbagi-bagi atau terpecah-pecah seperti di masa lalu. Dengan keberhasilan Amerika Serikat menerapkan sistem pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif dan judikatif itu secara relatif selama lebih dari 200 tahun, berarti ajaran Trias Politica Montesquieu itu dapat dikatakan dapat diterapkan dengan relatif pula.
Karena itu konsep kedaulatan dewasa ini haruslah dipahami sebagai konsep kekuasaan tertinggi yang dapat saja dibagi dan dibatasi. Pembatasan kekuasaan itu, betapapun tingginya, harus dapat dilihat sifatnya yang internal yang biasanya ditentukan pengaturannya dalam konstitusi yang pada masa kini biasanya dikaitkan dengan ide konstitusionalisme Negara modern. Artinya di tangan siapapun kekuasaan tertinggi atau kedaulatan itu berada, terhadapnya selalu diadakan pembatasan oleh hukum dan konstitusi sebagai produk kesepakatan bersama para pemilik kedaulatan itu sendiri.
A.2. Kedaulatan Rakyat dan Demokrasi
Pada jaman modern sekarang ini, hampir semua Negara menyatakan dirinya sebagai Negara demokrasi, seperti dikatakan oleh Amos J. Peaslee pada penelitian tahun 1950 ditemukan bahwa dari 83 konstitusi Negara-negara yang diteliti, terdapat 74 negara yang konstitusinya secara resmi menganut prinsip demokrasi.[9]
Memang harus diakui sampai sekarang istilah demokrasi itu sudah menjadi populer yang menunjuk kepada pengertian sistem politik yang diidealkan dimana-mana. Sekarang, konsep demokrasi itu dipraktekkan di seluruh dunia secara berbeda-beda antara satu Negara dengan Negara yang lainnya. Setiap Negara bahkan menerapkan definisi dan kriterianya sendiri-sendiri mengenai demokrasi itu, sampai-sampai demokrasi itu menjadi ambigious atau paling tidak menjadi ambiguity.[10]
Terlepas dari kritik-kritik itu, yang jelas, dalam sistem kedaulatan rakyat itu, kekuasaan tertinggi dalam suatu Negara dianggap berada di tangan rakyat Negara itu sendiri. Jargon yang kemudian dikembangkan sehubungan dengan ini adalah “kekuasaan itu dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat”.
Pengertian mengenai kekuasaan tertinggi itu sendiri, tidak perlu dipahami lagi bersifat monistis dan mutlak dalam arti tidak terbatas, karena sudah dengan sendirinya kekuasaan tertinggi di tangan rakyat itu dibatasi oleh kesepakatan yang mereka tentukan sendiri secara bersama-sama yang dituangkan dalam rumusan konstitusi yang mereka susun dan mereka sahkan bersama. Ini yang disebut kontrak sosial antar warga masyarakat yang tercermin dalam konstitusi. Konstitusi itulah yang membatasi dan mengatur bagaimana kedaulatan rakyat itu disalurkan, dijalankan dan diselenggarakan dalam kegiatan bernegara dan berpemerintahan sehari-hari.
Pada hakekatnya, dalam ide kedaulatan rakyat itu, tetap harus dijamin bahwa rakyatlah yang sesungguhnya pemilik Negara dengan segala kewenangannya untuk menjalankan semua fungsi kekuasaan Negara, baik di bidang legislatif, eksekutif maupun judikatif. Rakyatlah yang berwenang merencanakan, mengatur, melaksanakan, dan melakukan pengawasan serta penilaian terhadap pelaksanaan fungsi-fungsi kekuasaan itu. Bahkan lebih jauh lagi, untuk kemanfaatan bagi rakyatlah sesungguhnya segala kegiatan ditujukan dan diperuntukkannya segala manfaat yang didapat dari adanya dan berfungsinya kegiatan bernegara itu. Inilah gagasan kedaulatan rakyat dilaksanakan melalui sistem demokrasi.
Walaupun begitu, karena kebutuhan yang bersifat praktis, gagasan demokrasi ini perlu dilakukan melalui prosedur perwakilan. Dari sinilah munculnya ide lembaga perwakilan atau lembaga parlemen dalam sejarah.[11]
Dalam hubungan dengan lingkup kegiatannya, ide kedaulatan rakyat meliputi proses pengambilan keputusan, baik di bidang legislatif maupun di bidang eksekutif. Artinya rakyat mempunyai otoritas tertinggi untuk menjalankan dan mengawasi pelaksanaan ketentuan hukum itu. Dengan perkataan lain, rakyat berdaulat, baik dalam perencanaan, penetapan, pelaksanaan maupun evaluasi dan pengawasan terhadap produk hukum yang mengatur proses pengambilan keputusan dalam dinamika penyelenggaraan Negara dan pemerintahan yang berkaitan dengan nasib dan masa depan rakyat.[12]
Atas dasar prinsip demikian itulah, kekuasaan pemerintahan dibagi-bagi ke dalam beberapa fungsi, yang atas pengaruh Montesquieu, terdiri atas fungsi-fungsi legislatif, eksekutif dan judikatif.[13] Dalam Negara yang menganut kedaulatan rakyat, pembagian ketiga fungsi itu tidak mengurangi makna bahwa yang sesungguhnya berdaulat adalah rakyat. Semua fungsi kekuasaan itu tunduk pada kemauan rakyat yang disalurkan melalui konstitusi yang mewakilinya
Di bidang legislatif, rakyat mempunyai otoritas tertinggi untuk menetapkan berlaku tidaknya produk peraturan. Di bidang eksekutif, rakyat mempunyai kekuasaan untuk melaksanakan atau setidak-tidaknya mengawasi jalannya roda pemerintahan serta melaksanakan peraturan yang ditetapkannya sendiri. Di bidang judikatif, pada hakekatnya rakyatlah yang mempunyai kekuasaan tertinggi untuk mengambil keputusan akhir dan tertinggi mengenai fungsi judikatif.
A.3. Teori Perwakilan
Di setiap Negara dan setiap pemerintahan yang modern pada akhirnya akan berbicara tentang rakyat. Dalam proses bernegara rakyat sering dianggap hulu sekaligus muaranya. Rakyatlah titik sentralnya, dan rakyat di suatu Negara adalah pemegang kedaulatan. Manakala kata kedaulatan itu diartikan sebagai “kekuasaan yang tertinggi yang menentukan segala kekuasaan yang ada, atau sering diucapkan orang rakyatlah sumber kekuasaan itu, maka pertanyaan yang muncul adalah kapan kekuasaan yang tertinggi itu dapat dilihat dan bagaimana caranya rakyat melaksanakan kekuasaan tersebut.
Jawaban atas pertanyaan tersebut hanya dapat diberikan setelah mengetahui hubungan orang seorang dengan masyarakat. Kalau kita mencoba untuk melihat kembali pada masa yang lalu, dan memperhatikan sekarang ini tentang hal tersebut, maka kesimpulan yang dapat ditarik adalah tidak mungkin rakyat memerintah dirinya. Pada masyarakat yang bagaimanapun sifatnya, mulai yang sederhana sampai yang modern, akan terdapat dua pihak, yaitu pihak yang memerintah dan yang diperintah, pihak pertama yang memerintah selalu berjumlah kecil, dan yang berjumlah banyak adalah pihak yang diperintah.
Saat ini, dan pada masa yang akan datang, seperti juga pada masa yang lalu, sekelompok kecil orang tersebut adalah mereka yang mempunyai kelebihan dibandingkan dengan banyak orang. Kelebihan itu pada dewasa ini, mungkin karena faktor pendidikan, dimana mereka itu mempunyai pendidikan yang lebih tinggi dibandingkan banyak orang atau karena faktor pekerjaan, dimana mereka itu mempunyai pekerjaan yang lebih baik dibandingkan dengan banyak orang.[14]
Dalam proses bernegara sekelompok kecil tersebut adalah wakil-wakil rakyat yang dalam perjalanannya menjadi lembaga perwakilan seperti yang dikenal seperti sekarang ini. Namun timbulnya lembaga perwakilan ini atau dengan sebutan yang bermacam-macam seperti “parlemen Legislatif”, “Dewan Perwakilan Rakyat” atau apapun sebutannya, ternyata lahirnya bukan karena sistem demokrasi itu sendiri, melainkan karena kelicikan sistem feudal, seperti dikatakan oleh A.F. Polllard dalam bukunya berjudul “The Evolution of Parliament” yang menyatakan “Representation was not the off spring of democratic theory, but an incident of the feudal system.”[15]
Di Negara-negara barat sampai pada pertengahan abad ke-14, rakyat tidak lebih dari obyek penguasa yang absolut. Sejalan dengan perjuangan manusia untuk diakui sebagai manusia yang mempunyai hak, yang pada awalnya banyak dipengaruhi pemikiran John Locke, pembentukan suatu badan perwakilan semakin menjadi kenyataan. Pada awalnya penentuan siapa yang akan duduk di lembaga perwakilan tersebut dilakukan dengan cara pengangkatan. Sejarah telah mencatat bahwa awalnya, House of Commons yang sering dianggap sebagai parlemen pertama di dunia (Inggris) anggotanya diangkat.[16]
Dengan semakin berhasilnya perjuangan untuk mendapatkan jaminan dan perlindungan hak-hak asasi manusia, maka pada akhirnya, rakyat tidak lagi dianggap sebagai obyek penguasa, tetapi sudah diakui sebagai subyek dalam proses bernegara. Pengakuan rakyat sebagai pemegang kedaulatan kemudian ditempatkan dalam konstitusi.
Walaupun diakui secara konstitusional bahwa rakyatlah yang berdaulat, tetapi sekaligus disadari bahwa rakyat tidak mungkin melaksanakan sendiri kedaulatannya, seperti dikatakan oleh Mohammad Hatta : “Kedaulatan rakyat adalah kekuasaan yang dijalankan oleh rakyat atau atas nama rakyat di atas dasar permusyawaratannya.”[17]
Ketidak mampuan rakyat melaksanakan sendiri kedaulatannya tidak hanya karena jumlahnya yang relatif banyak dan tersebar di wilayah yang relatif cukup luas. Juga karena tingkat kehidupan yang semakin kompleks.[18] Kehidupan yang semakin kompleks itu melahirkan spesialisasi yang pada gilirannya menuju profesionalisme. Akibatnya orang tidak akan lagi mampu mengerjakan beberapa jenis pekerjaan yang sifatnya berbeda pada waktu yang relatif sama. Orang sudah terbiasa berpendapat, urusan-urusan yang ia pandang bukan bidangnya akan diserahkan pada orang lain untuk mengerjakannya. Demikian pula dalam masalah kenegaraan, rakyat akan menyerahkannya pada ahlinya.[19]
B. Fungsi Lembaga Perwakilan
Lembaga perwakilan yang biasa disebut legislatif ataupun parlemen, pada umumnya mempunyai 3 (tiga) fungsi, yaitu :
a. Fungsi pengaturan (legislasi);
b. Fungsi pengawasan (control);
c. Fungsi perwakilan (representasi).[20]
Kekuasaan legislatif adalah kekuasaan yang pertama-tama mencerminkan kedaulatan rakyat, kegiatan bernegara, pertama-tama untuk mengatur kehidupan bersama. Karena itu kewenangan untuk menetapkan peraturan itu pertama-tama harus diberikan kepada lembaga perwakilan rakyat atau parlemen atau legislatif. Ada tiga hal penting yang harus diatur oleh para wakil rakyat melalui parlemen, yaitu, 1. Pengaturan yang dapat mengurangi hak dan kebebasan warga Negara, 2. Pengaturan yang dapat membebani harta kekayaan warga Negara, dan 3. Pengaturan mengenai pengeluaran-pengelkuaran oleh penyelenggara Negara. Pengaturan mengenai ketiga hal tersebut yang disebut dengan “undang-undang’, hanya dapat dilakukan atas persetujuan dari rakyat itu sendiri, yaitu melalui perantaraan wakil-wakil mereka di parlemen sebagai lembaga perwakilan rakyat.
Oleh karenanya, yang biasa disebut sebagai fungsi pertama lembaga perwakilan rakyat adalah fungsi legislasi atau pengaturan. Fungsi pengaturan ini berkenaan dengan kewenangan untuk menentukan peraturan yang mengikat rakyat dengan norma-norma hukum yang mengikat dan membatasi, sehingga kewenangan ini utamanya hanya dapat dilakukan sepanjang rakyat sendiri menyetujui untuk diikat dengan norma hukum dimaksud. Sebab, cabang kekuasaan yang dianggap berhak mengatur pada dasarnya adalah lembaga perwakilan rakyat, maka pengaturan yang paling tinggi di bawah Undang-Undang Dasar haruslah dibuat dan ditetapkan oleh parlemen.
Pengaturan yang dapat mengurangi hak dan kebebasan rakyat, dan dapat membebani harta kekayaan rakyat serta pengeluaran-pengeluaran oleh penyelenggara Negara perlu dikontrol dengan sebaik-baiknya oleh rakyat sendiri. Jika pengaturan mengenai ketiga hal itu tidak dikontrol sendiri oleh rakyat melalui wakil-wakilnya di parlemen, maka kekuasaan di tangan pemerintah dapat terjerumus ke dalam kecenderungan alamiahnya sendiri untuk menjadi sewenang-wenang.
Sedangkan fungsi parlemen sebagai lembaga perwakilan rakyat yang paling pokok sebenarnya adalah fungsi representasi atau perwakilan itu sendiri. Lembaga perwakilan tanpa representasi tentu tidak bermakna sama sekali.
C. Sistem Perwakilan
Dalam rangka pelembagaan fungsi representasi itu, dikenal adanya tiga sistem perwakilan yang dipraktekkan di berbagai Negara demokrasi, yaitu :
a. Sistem perwakilan politik (political representative);
b. Sistem perwakilan territorial (territorial representative);
c. Sistem perwakilan fungsional (functional representative).
Apabila seseorang duduk dalam lembaga perwakilan melalui pemilihan umum, maka perwakilannya disebut perwakilan politik (political representation). Apapun tugasnya dalam masyarakat, kalau yang bersangkutan menjadi anggota lembaga perwakilan mellaui pemilihan umum tetap disebut perwakilan politik. Umumnya perwakilan semacam ini punya kelemahan karena yang terpilih biasanya adalah orang yang popular karena reputasi politiknya, tetapi belum tentu menguasai bidang-bidang teknis pemerintahan, perundang-undangan, ekonomi dan lain-lainnya, sedangkan para ahli sulit terpilih melalui perwakilan politik ini, apalagi kalau pemilihan umumnya memakai sistem pemilihan distrik. Di Negara maju kelemahan ini kurang terasa, karena tingkat pengetahuan/pendidikan sudah begitu maju dan merata, itulah sebabnya perwakilan politik merupakan pilihan dari Negara-negara maju, dan pemilihan umum tetap merupakan cara yang terbaik untuk menyusun keanggotaan parlemen dan membentuk pemerintah. Lain halnya pada Negara-negara sedang berkembang, disamping perwakilan politik juga melalui pengangkatan orang-orang tertentu dalam lembaga perwakilan. Pengangkatan orang-orang tersebut di lembaga perwakilan biasanya didasarkan pada fungsi/jabatan atau keahlian orang tersebut dalam masyarakat dan mereka ini disebut golongan fungsional dan perwakilannya disebut perwakilan fungsional (functional representation).
Walaupun seorang anggota partai politik, tetapi ia seorang ahli atau tokoh dan duduk dalam lembaga perwakilan berdasarkan pengangkatan, dia tetap disebut golongan fungsional dan perwakilannya disebut perwakilan fungsional. Tidak masuk dalam kategori ini, suatu parlemen dari suatu Negara yang dibentuk berdasarkan seluruhnya pengangkatan karena hasil dari suatu perebutan kekuasaan dan penguasanya membentuk parlemen baru menurut penunjukan.
Sedangkan apabila di dalam perwakilan fungsional (functional representation) menghasilkan wakil-wakil daerah, seperti anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD) di Indonesia yang berasal dari tiap-tiap daerah provinsi yang dipilih melalui pemilihan umum.
D. Macam-Macam Lembaga Perwakilan
Pada umumnya dikenal ada 2 (dua) macam parlemen, yaitu parlemen dua kamar (bicameral parliament) dan parlemen satu kamar (unicameral parliament).[21] Pemakaian macam parlemen dua kamar maupun parlemen satu kamar ini berhubungan dengan dianutnya sistem perwakilan yang dipakai di dalam suatu Negara, sehingga dianutnya ketiga sistem perwakilan politik, perwakilan fungsional dan perwakilan territorial inilah yang menentukan bentuk dan struktur pelembagaan sistem perwakilan di setiap Negara.
Pilihan sistem perwakilan itu selalu tercermin dalam struktur kelembagaan parlemen yang dianut dalam suatu Negara. Pada umumnya di setiap Negara, dianut salah satu atau paling banyak dua dari ketiga sistem tersebut secara bersamaan. Dalam hal suatu Negara menganut salah satu dari ketiga sistem perwakilan, maka pelembagaannya tercermin dalam struktur parlemen satu kamar (unicameral parliament). Sedangkan apabila sistem yang dianut itu mencakup dua fungsi, maka kedua fungsi itu dilembagakan dalam struktur parlemen dua kamar (bicameral parliament). Misalkan Kerajaan Inggris memiliki parlemen dua kamar, yaitu House of Lords dan House of Commons. The House of Lords beranggotakan tokoh-tokoh yang mempunyai ciri sebagai kelompok fungsional, sedangkan The House of Commons beranggotakan mereka yang berasal dari partai politik yang dipilih melalui pemilihan umum, sehingga disebut sebagai political representatives. Dengan perkataan lain dapat dikatakan bahwa Inggris menganut sistem perwakilan fungsional dan perwakilan politik yang masing-masing tercermin di lembaga parlemen bicameralnya, yaitu House of Lords dan House of Commons.
Berbeda dengan Inggris, Amerika Serikat juga memiliki parlemen dua kamar (bicameral parliament), yaitu The Senate, dan The House of Representative yang bersama-sama disebut sebagai The Congress of the United States of America. The House of Representative mirip dengan The House of Commons di Inggris, yaitu sama-sama merupakan wakil-wakil partai politik yang dipilih melalui pemilihan umum, tetapi berbeda dengan The House of Lords di Inggris, Senate Amerika Serikat beranggotakan wakil-wakil rakyat di Negara bagian yang juga dipilih melalui pemilihan umum setempat. Calon anggota Senate tidak diharuskan berasal dari partai politik tertentu, meskipun dapat saja para calon anggota senat itu berasal dari orang-orang partai politik.
Di Negara Kesatuan Republik Indonesia, peranah dianut ketiga sistem perwakilan sekaligus yaitu sistem perwakilan politik, sistem perwakilan fungsional dan sistem perwakilan territorial, pada waktu berlakunya Undang-Undang Dasar 1945 sebelum diamandemen, yaitu seperti yang diatur di dalam Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 “Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan, menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang”.
E. Hubungan Wakil dengan Yang Diwakili
Duduknya seseorang di lembaga perwakilan, baik itu karena pengangkatan ataupun karena penunjukan maupun melalui pemilihan umum, mengakibatkan timbulnya hubungan antara si wakil dengan yang diwakili (rakyat). Ada beberapa teori yang membahas tentang hubungan antara wakil dengan yang diwakili ini, yaitu :
a. Teori Mandat
Menurut teori ini, wakil dianggap duduk dalam lembaga perwakilan karena mandat dari rakyat sehingga disebut mandataris. Ajaran ini muncul di Perancis pada masa revolusi dan dipelopori oleh Jean Jaques Rosseau dan diperkuat oleh Petion[22]. Sesuai dengan perkembangan jaman,maka teori mandat inipun menyesuaikan diri dengan kebutuhan jaman. Pertama kali lahir, teori mandat ini disebut sebagai :
1. Mandat Imperatif
Menurut ajaran mandat imperatif ini, wakil dalam bertindak di lembaga perwakilan sesuai dengan instruksi yang diberikan oleh yang diwakilinya. Wakil tidak boleh bertindak di luar instruksi tersebut dan apabila ada hal-hal baru yang tidak terdapat dalam instruksi tersebut, maka wakil harus mendapat instruksi baru.
Kalau setiap kali ada masalah baru, ini berarti menghambat tugas perwakilan tersebut, maka lahirlah teori mandat baru.
2. Mandat Bebas
Teori ini dipelopori antara lain oleh Abbe Sieyes di Perancis dan Block Stone di Inggris. Teori berpendapat bahwa wakil dapat bertindak tanpa tergantung dari instruksi yang diwakilinya. Menurut teori ini, wakil adalah orang-orang yang terpercaya dan terpilih serta memiliki kesadaran hukum masyarakat yang diwakilinya, sehingga wakil dapat bertindak atas nama mereka yang diwakilinya atau atas nama rakyat. Teori ini kemudian berkembang lagi.
3. Mandat Representatif
Dalam teori ini wakil dianggap bergabung dalam suatu lembaga perwakilan (parlemen). Rakyat memilih dan memberikan mandat kepada lembaga perwakilan, sehingga wakil sebagai individu tidak ada hubungan dengan pemilihnya, apalagi pertanggungjawabannya, lembaga perwakilan inilah yang bertanggung jawab kepada yang diwakili (rakyat).
Disamping teori mandat seperti tersebut di atas, mengenai hubungan antara wakil dengan yang diwakilinya dibagi menjadi 4 (empat) tipe hubungan, seperti yang dikemukakan oleh Gilbert Abcarian[23], yaitu :
a. Wakil bertindak sebagai “wali” (trustee). Disini wakil bebas bertindak atau mengambil keputusan menurut pertimbangannya sendiri tanpa perlu berkonsultasi dengan yang diwakilinya;
b. Wakil bertindak sebagai “utusan” (delegate). Disini wakil bertindak sebagai utusan atau duta dari yang diwakilinya, dan wakil harus selalu mengikuti instruksi dan petunjuk dari yang diwakilinya dalam melaksanakan tugasnya;
c. Wakil bertindak sebagai “politico”. Disini wakil kadang-kadang bertindak sebagai wali (trustee) dan adakalanya bertindak sebagai utusan (delegate). Tindakannya tergantung dari issue (materi) yang dibahas;
d. Wakil bertindak sebagai “partisan”. Disini wakil bertindak sesuai dengan keinginan atau program dari partai (organisasi) si wakil. Setelah wakil dipilih oleh pemilihnya (yang diwakilinya) maka lepaslah hubungannya dengan pemilihan tersebut, dan mulailah hubungan dengan partai (organisasi) yang mencalonkannya dalam pemilihan tersebut.
Sedangkan A. Hoogerwer[24], membagi hubungan antara wakil dengan yang diwakilinya menjadi 5 (lima) model, yaitu :
a. Model delegate (utusan). Disini wakil bertindak sebagai yang diperintah seorang kuasa usaha yang harus menjalankan perintah dari yang diwakilinya;
b. Model trustee (wali). Disini wakil bertindak sebagai orang yang diberi kuasa, yang memperoleh kuasa penuh dari yang diwakilinya, jadi wakil dapat bertindak berdasarkan pendiriannya sendiri;
c. Model politicon. Disini wakil kadang-kadang bertindak sebagai delegasi dan kadang-kadang bertindak sebagai kuasa penuh;
d. Model kesatuan. Disini anggota parlemen dilihat sebagai wakil dari seluruh rakyat;
e. Model diversifikasi (penggolongan). Disini anggota parlemen dilihat sebagai wakil dari kelompok territorial, sosial atau politik tertentu.
b. Teori Pemisahan Kekuasaan
Masalah pembatasan kekuasaan (limitation of power) berkaitan erat dengan pemisahan kekuasaan (sparation of power). Pada umumnya doktrin pemisahan kekuasaan berasal dari tulisan John Locke yang berjudul “Second Trustee of Civil Government (1690) yang berpendapat bahwa kekuasaan untuk menetapkan aturan hukum tidak boleh dipegang sendiri oleh mereka yang menerapkannya, yang menurut John Locke[25] memisahkan kekuasaan itu menjadi 3 (tiga) cabang kekuasaan, yaitu :
1. Kekuasaan membentuk undang-undang (legislatif).
2. Kekuasaan melaksanakan undang-undang (eksekutif), yang didalamnya meliputi kekuasaan melaksanakan atau mempertahankan undang-undang.
3. Kekuasaan federatif, adalah kekuasaan yang meliputi semua kekuasaan yang tidak termasuk dalam kekuasaan eksekutif dan legislatif, yang meliputi hubungan luar negeri.
Kemudian oleh Baron de Montesquieu seorang Perancis yang menulis berdasarkan hasil penelitiannya terhadap sistem konstitusi Inggris, pemikiran John Locke itu diteruskannya dengan mengembangkan konsep Trias Politica yang membagi kekuasaan Negara dalam 3 (tiga) cabang kekuasaan, yaitu legislatif, eksekutif dan judikatif.[26] Pandangan Montesquieu inilah yang kemudian dijadikan rujukan doktrin pemisahan kekuasaan (separation of power) di jaman sesudahnya.
Tujuan dari pemisahan kekuasaan ini tidak lain adalah untuk membatasi kekuasaan agar tidak sewenang-wenang dan berujung pada kekuasaan yang korup bahkan tirani. Hal ini ditegaskan oleh Montesquieu dalam bukunya Exprit des Lois yang diterbitkan tahun 1748, yaitu : “bahwa ketika kekuasaan legislatif dan eksekutif disatukan pada orang atau badan yang sama, maka tidak akan ada lagi kebebasan, sebab terdapat bahaya bahwa Raja atau badan legislatif yang sama akan memberlakukan undang-undang tirani dan melaksanakannya dengan cara yang tirani.[27] Pendapat Montesquieu ini didukung oleh Black Stone dalam karyanya yang berjudul Commentaries on the Laws of England pada tahun 1765 yang menyatakan bahwa “apabila hak untuk membuat dan melaksanakan undang-undang diberikan pada orang atau badan yang sama, maka tidak akan ada lagi kebebasan publik.”[28]
Pandangan Montesquieu yang sangat terkenal yaitu Trias Politica (tiga fungsi kekuasaan Negara) meliputi, fungsi legislatif, fungsi eksekutif dan fungsi judikatif. Dalam teorinya ini Montesquieu mendalilkan bahwa, ketiga cabang kekuasaan itu tidak boleh saling mencampuri, dan harus berdiri sendiri dan secara tegas dipisahkan. Agar berbeda dengan pendahulunya John Locke, beliau dengan latar belakang sebagai hakim, fungsi judicial dipisahkan secara tersendiri, sedangkan fungsi federatif dianggapnya sebagai bagian dari fungsi eksekutif.[29]
Ajaran Montesquieu ini sangat berpengaruh hingga kini, namun terdapat antithesis dari pandangan Montesquieu ini seperti yang dikemukakan oleh Hans Kelsen, yang menyatakan : “it is not possible to define boundary lines sparating these function from each other since the distruction between creation and application of law-underlying the dualism of legislative an executive power (in the broadcast sense) has only a relative character”.[30] Tidak mungkin menetapkan batas-batas yang memisahkan fungsi-fungsi tersebut satu sama lainnya, sejak adanya perbedaan antara pembentukan dan penerapan hukum yang didasarkan pada dualisme kekuasaan legislatif dan eksekutif (dalam arti luas) dan sifatnya relatif.
Pendapat Montesquieu ini ditentang pula oleh Walter Beghot melalui karyanya yang terkenal yang berjudul The English Constitution, yang menyatakan, bahwa “setidak-tidaknya sebagai suatu fenomena di Inggris, teori pemisahan kekuasaan akhirnya masih belum dapat dipastikan kebenarannya.[31]
Di dalam perkembangannya ternyata di berbagai Negara modern sekarang ini jarang yang memisahkan teori pemisahan kekuasaan secara murni (material), yang menurut Bagir Manan[32], hal itu selain tidak praktis, juga meniadakan sistem pengawasan dan keseimbangan antara cabang kekuasaan yang satu dengan yang lain, serta dapat menimbulkan kesewenang-wenangan menurut atau di dalam lingkungan masing-masing cabang kekuasaan tersebut.
Bahkan menurut Jimly Asshiddiqie dengan tegas mengemukakan, bahwa konsepsi Trias Politica yang diidealkan oleh Montesquieu ini jelas tidak relevan lagi pada dewasa ini, mengingat tidak mungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga organisasi tersebut hanya berurusan secara eksklusif dengan salah satu dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasa menunjukkan bahwa hubungan antar cabang kekuasaan itu tidak saling bersentuhan, dan bahkan ketiganya bersifat sederajat dan saling mengendalikan satu sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances.[33]
Walaupun teori pemisahan kekuasaan ini banyak dikritik, namun teori pemisahan kekuasaan ini telah banyak mempengaruhi orang Amerika pada masa undang-undang dasarnya dirumuskan, sehingga dokumen itu dianggap yang paling banyak mencerminkan Trias Politica dalam konsep aslinya. Akan tetapi sekalipun ketiga kekuasaan sudah dipisahkan satu sama lain sesempurna mungkin, namun para penyusun undang-undang dasar Amerika Serikat masih juga menganggap perlu untuk menjamin bahwa masing-masing kekuasaan tidak akan melampaui batas kekuasaannya. Maka dari itu dicobalah untuk membendung kecenderungan ini dengan mengadakan suatu sistem pengawasan dan keseimbangan (checks and balances) dimana setiap cabang kekuasaan dapat mengawasi dan mengimbangi cabang kekuasaan lain. Juga di Negara-negara benua Eropa Barat seperti Jerman dan Belanda, doktrin Trias Politica memainkan peranan yang penting dan terutama telah mempengaruhi perumusan-perumusan mengenai Negara hukum klasik dari sarjana-sarjana hukum seperti Kant dan Fichte.[34]
Dalam teori pemisahan kekuasaan ini dapat ditinjau dari dua pendekatan. Pendekatan pertama dari segi fungsinya, yaitu pembatasan kekuasaan agar tidak terjadi kesewenang-wenangan. Pendekatan yang kedua, yaitu dari segi tujuannya, agar memberikan jaminan dan perlindungan hak asasi manusia.
Amandemen Undang-Undang Dasar 1945, mengakibatkan terjadinya pergeseran paradigma tentang konsep Trias Politica atau pemisahan kekuasaan ini. Pergeseran tersebut berkaitan pula dengan doktrin pembagian kekuasaan versus pemisahan kekuasaan. Yang dulunya dianut pembagian kekuasaan secara vertikal (vertical distribution of power), sekarang dianut pemisahan kekuasaan secara horizontal (horizontal sparation of power).[35]
Agar tidak terjebak dalam dikotomi pemisahan kekuasaan dan pembagian kekuasaan, maka akan sangat tepat kalau mempergunakan istilah yang dipergunakan oleh Arthur Mass mengenai division of power. Arthur Mass menggunakan istilah pembagian kekuasaan (division of power) yang terdiri dari capital division of power untuk pengertian yang bersifat horizontal dan territorial division of power untuk pengertian yang bersifat vertikal.[36] Sparation of power adalah istilah yang dipergunakan untuk pembagian kekuasaan yang bersifat horizontal yang oleh Arthur Mass disebut sebagai capital division of power, yaitu pembagian antar lembaga-lembaga Negara di tingkat pusat, sedangkan territorial division of power, dipergunakan untuk pembagian kekuasaan yang bersifat vertikal, yaitu hubungan antara pemerintah di tingkat pusat dengan pemerintahan di tingkat daerah.
Sebagai Negara Hukum (Rechtstaat), bukan Negara Kekuasaan (Machtstaat), Indonesia tentunya mengakui prinsip supremasi hukum dan konstitusi, dianutnya prinsip pemisahan dan pembatasan kekuasaan menurut sistem konstitusional yang diatur dalam UUD, adanya jaminan-jaminan hak asasi manusia dalam UUD, adanya prinsip peradilan yang bebas dan tidak memihak yang menjamin persamaan setiap warga Negara dalam hukum, serta menjamin keadilan bagi setiap orang, termasuk terhadap penyalahgunaan wewenang oleh pihak yang berkuasa.
BAB III
PEMBAHASAN
ANALISIS YURIDIS KEDUDUKAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH
DAN HUBUNGANNYA DENGAN LEMBAGA NEGARA LAINNYA
A. Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) Dalam Sistem Perwakilan di Indonesia
Tahun 2004 ini era baru dalam sejarah pemerintahan Indonesia terutama di bidang perwakilan rakyat yaitu adanya anggota DPD (Dewan Perwakilan Daerah) yang sebelumnya tidak pernah ada. Sejumlah 128 anggota DPD dari 32 Provinsi telah dipilih dalam Pemilu 2004 bersama dengan pemilihan anggota DPR, yang saat ini sedang menunggu untuk dilantik.
DPD merupakan institusi politik baru yang lahir dari semangat baru ini, khususnya bahwa ber-Indonesia dan berlangsungnya haruslah dijaga sebagai atau dengan sepakat-sepakat yang adil antara rakyat dan antar daerah. Sebagai lembaga baru DPD bukan perwakilan DPRD-DPRD di pusat, melainkan institusi yang berdiri sendiri dan dipilih secara tersendiri pula.
Keberadaan DPD dalam Parlemen sebagai institusi baru, yang sebelumnya lembaga ini diisi oleh Dewan Utusan Daerah (DUD) dan utusan golongan. Mekanisme pengisiannya berbeda, dimana untuk utusan golongan dan utusan daerah lebih mudah karena DUD dipilih oleh DPRD Provinsi dan utusan golongan diangkat kalau melihat komposisi MPR sekarang, yang terdiri dari DPR dan DPD, memang cenderung disebut sistem bicameral, ada kamar DPR, ada kamar DPD. Namun secara teoritis kita tidak menganut sepenuhnya sistem dua kamar ini. Karena kewenangan DPR di satu sisi dan kewenangan DPD disisi lain tidak sama dengan senat dan Kongres dalam lembaga legislatif di Amerika Serikat.
Berdasarkan Pasal 22 D UUD 1945 yang diamandemen :
(1) Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat rancangan undang-undang yang berkenaan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan pertimbangan keuangan pusat dan daerah.
(2) Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang-undang yang daerah, berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan pertimbangan keuangan pusat dan daerah, serta memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja Negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.***)
(3) Dewan Perwakilan Daerah dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendidikan dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada Dewan Perwakilan Rakyat sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.***)
Dari ketentuan Pasal 22 D tersebut menunjukkan bahwa :
Pertama, kedudukan DPD memang didesain lebih rendah daripada DPR atau hanya sekedar pelengkap penyerta DPR, memang tidak tepat dalam posisinya sebagai representasi teritorial atau daerah
Kedua, mencerminkan adanya empat fungsi DPD, yaitu fungsi legislasi (meskipun bersifat fakultatif), fungsi anggaran, fungsi pengawasan (fakultatif) dan fungsi pertimbangan.
Ketiga, keberadaan DPD memang untuk mewakili aspirasi daerah.
Jadi DPD menjalankan fungsi-fungsi : Legislasi, pertimbangan, anggaran dan pengawasan. Namun jika kita melihat ketentuan Pasal 41 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang SUSDUK MPR, DPR, DPD dan DPRD, DPD mempunyai fungsi :
a. Pengajuan usul, ikut dalam pembahasan dan memberikan pertimbangan yang berkaitan dengan bidang legislasi tertentu;
b. Pengawasan atas pelaksanaan undang-undang tertentu.
Dari perumusan fungsi DPD tersebut kurang lengkap hanya fungsi legislasi, pertimbangan dan pengawasan, seharusnya mencakup fungsi legislasi, anggaran, pengawasan dan pertimbangan sebagaimana yang diatur dalam Pasal 22D UUD Amandemen.
Selanjutnya dari aspek struktur kelembagaan keberadaan DPR dan DPD mencerminkan sistem bicameral yang tidak sempurna atau bisa juga disebut bicameral sederhana atau lunak (soft bicameralism). Meskipun dalam teori ketatanegaraan tidak mengenal sistem keras dan lunak. Bahkan keberadaan MPR, DPR, DPD itu dapat pula disebut sebagai bangunan parlemen unicameral yang tidak murni, karena pada pokoknya fungsi legislasi berada di tangan DPR, tetapi disampingnya ada DPD yang juga mempunyai tugas sebagai “partner in legislation”. Di samping itu, MPR sendiri tetap dianggap penting karena mempunyai kewenangan-kewenangan yang berdiri sendiri, terlepas dari pengertian lembaga DPR dan DPR (Jimly Asshiddiqie, 2003 : 2).
Kemudian dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2003 Tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPRD dan DPD, di dalam Pasal 40 : “Menyebutkan bahwa kedudukan DPD merupakan lembaga perwakilan daerah yang berkedudukan sebagai lembaga Negara”. Pasal tersebut menunjukkan penegasan kedudukan DPD sebagai lembaga perwakilan daerah yang memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah sudah tepat, namun seharusnya posisi DPD sejajar dengan DPD bukan lebih rendah.
Jadi kedudukan DPD merupakan lembaga perwakilan yang bertugas memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Keberadaan lembaga ini antara lain bertujuan untuk meningkatkan atau menambah akses kelembagaan bagi penyampaian dan perjuangan aspirasi dan kepentingan daerah dalam pengambilan kebijakan di tingkat nasional. Disamping itu juga mendorong lebih cepat berlangsungnya pembangunan dan terwujudnya kemajuan daerah-daerah. Terakhir keberadaan DPD untuk memperkuat ikatan daerah-daerah dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kita sama sekali tidak menginginkan bahwa DPD ini ada semata-mata hanya bicara kepentingan daerahnya, tapi pada saat berada di Lembaga MPR, maka yang dibicarakan disamping kepentingan daerah, dia juga harus mempunyai wawasan Negara Kesatuan Republik Indonesia, sikap pemersatu ini yang harus diutamakan.
Meskipun secara teori Ketatanegaraan DPD “hanya” sebagai “lembaga pertimbangan” DPR, tetapi jika amanat konstitusi dijalankan sudah memberikan gambaran bagimana fungsi dan peran positifnya dalam kehidupan kenegaraan di Republik yang kita cintai ini, yang masih “balita” dalam masa menuju reformasi, sebaliknya, hendaknya jangan sampai lembaga tinggi Negara yang baru ini menjadi problem ketatanegaraan baru.
Disisi lain Pasca Amandemen ketiga UUD 1945, terjadinya pergeseran bentuk Negara dari Negara kesatuan ke Negara federal. Kalau kita perhatikan ketentuan Pasal 22 D UUD 1945 tentang DPD ayat (1) mengatakan “DPD dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat rancangan Undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah”. Pasal ini mengatur kewenangan DPD dalam mengantisipasi konflik antara pemerintah pusat dan daerah. Padahal dalam Negara kesatuan, pemerintah pusat sepenuhnya mengatur masalah hubungan pusat dan daerah, sebab hal ini merupakan kekuasaan dan wewenang pemerintah pusat. Kedaulatan yang terdapat di dalam Negara kesatuan tidak dapat di bagi-bagi. Kalaupun ada otonomi daerah, sebagian kedaulatan itu hanya didistribusikan kepada daerah, tapi bukan diberikan secara utuh. Kedaulatan tetap berada pada pemerintah pusat sebagai penyelenggara kekuasaan Negara.
Eksistensi DPD jelas mencerminkan bentuk Negara ‘federal semu’. Menurut ajaran CF Strong, salah satu ciri pokok bentuk Negara federal adalah adanya pembagian kekuasaan antara Negara federal dan Negara-negara bagian. Meskipun Amandemen ketiga UUD 1945 tidak secara eksplisit mengatur pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, tetapi ketetapan yang diatur dalam Pasal 22 D jelas mengindifikasikan bidang-bidang kekuasaan yang menjadi kewenangan DPD. Dimana Nampak jelas bahwa semua masalah yang berhubungan atau yang berkaitan dengan kepentingan daerah, pemerintah pusat perlu terlebih dahulu mendapatkan persetujuan atau pertimbangan dari DPD. Jika DPD tidak setuju, sebuah rancangan undang-undang yang mengatur masalah hubungan pusat dan daerah tidak bisa menjadi undang-undang. Bahkan RUU APBN pun tidak cukup dibahas oleh DPR dan pemerintah pusat, melainkan harus “dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah (DPD)” sebagaimana diatur dalam Pasal 23 ayat (2) UUD 1945.
B. Hubungan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dengan Lembaga Negara Lainnya Dalam Sistem Ketatanegaraan di Indonesia
1. Hubungan DPD dengan MPR
Perubahan terakhir UUD 1945 Pasal 2 (1) menetapkan bahwa MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD. Jadi bukan MPR terdiri atas DPR dan DPD dalam arti lembaga. Ini memang punya konsekuensi yang berbeda dalam mekanismenya. Tiap anggota yang berasal dari DPR maupun DPD sama-sama merangkap menjadi anggota MPR. Dalam kedudukan yang demikian, hakekatnya MPR merupakan majelis persidangan bersama (joint session) antara DPR dan DPD tatkala putusan-putusan harus diambil oleh anggota parlemen Indonesia sebagai anggota MPR. Karena MPR terdiri atas anggota DPD dan anggota DPR, meskipun tidak pernah sesungguhnya DPD juga melaksanakan fungsi-fungsi MPR, seperti mengubah dan menetapkan UUD, serta memilih Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam hal terjadi kekosongan ditengah masa jabatan. Dari deskripsi tersebut tampak bahwa di satu sisi DPD bisa menjadi “pengimbang” bagi DPR dalam forum sidang MPR, walaupun pengimbang tidak sepenuhnya tepat, karena jumlah anggota DPD dibatasi paling banyak sepertiga anggota DPR dan segala putusan MPR ditetapkan dengan suara terbanyak. Artinya kemampuan voting DPD dirancang agar tidak bisa terlalu mengganggu DPR. Sedangkan disisi lain dalam Undang-Undang Susduk Nomor 22 Tahun 2003 Pasal 10 tentang Kedudukan MPR dinyatakan bahwa “MPR merupakan lembaga permusyawaratan rakyat yang berkedudukan sebagai lembaga Negara”, hal ini menunjukkan bahwa MPR merupakan lembaga tetap bukan “joint session” antara DPD dan DPR.
2. Hubungan DPD dengan DPR
Menurut ketentuan Pasal 20 (1) UUD amandemen pertama, tegas-tegas menyatakan bahwa “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang”, jadi DPR adalah lembaga yang berwenang membentuk Undang-Undang. Sedangkan DPR hanya akan terlibat pembahasan Rancangan Undang-Undang dalam persidangan intern DPR, sebelum DPR membahasnya bersama Presiden. Pasal 20 (1) menyatakan, “Setiap Rancangan Undang-Undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama”. Tidak ada pasal yang mengatur pembahasan Rancangan Undang-Undang bersama DPR, DPD dan Presiden. Apalagi mensyaratkan persetujuan DPR artinya’ ketidakbersetujuan’ DPD mungkin tidak menghalangi sahnya pembentukan undang-undang.
Demikian pula dalam ketentuan Pasal 22 D ayat 1, 2, dan 3 amandemen ke III, dimana DPD memiliki kewenangan yang sangat terbatas untuk memberikan pertimbangan, mengajukan usul saran kepada DPR dan mengawasi pelaksanaan Undang-Undang tertentu. Jadi kewenangan legislatif sepenuhnya di DPR bersama Presiden, demikian pula dalam hal budget DPD hanya bisa memberikan pertimbangan dan usulan. Demikian pula dalam hal pengawasan terhadap pelaksanaan Undang-Undang, anggaran dan kebijakan politik tertentu, semuanya harus diteruskan kepada DPR untuk ditindaklanjuti. Hal ini berarti DPD hanya kewenangan “Konsultatif” saja, karena tidak mempunyai kewenangan untuk memutus, sedangkan DPR kewenangannya “sangat dominan”, dimana semua kewenangan Presiden ada pelibatan DPR (dari sisi ketatanegaraan ini sudah mencerminkan sistem Parlementer). Dari segi hukum Tata Negara kewenangan semacam ini jelas dan tidak bias, yang menjadi permasalahan adalah implikasi politiknya. Bagaimana bila usulan atau pertimbangan atau hasil pengawasan itu ternyata tidak terwakili dalam putusan DPR ? DPR yang terdiri dari Parpol akan mengatakan bahwa DPD hanya memberi usulan bukan menentukan, yang berwenang adalah DPR. Memang semua usul, saran dan pertimbangan yang diberikan oleh DPD kepada DPR tidak bersifat mengikat secara hukum, akan tetapi agar pertimbangan itu mempunyai daya ikat secara moral (public morality), sehingga mempunyai makna yang signifikan secara politik, maka perlu ditegaskan suatu ketentuan dalam Undang-Undang apabila DPR tidak dapat menerima usul, saran, pertimbangan DPD harus ada jawaban secara tertulis yang diumumkan secara terbuka dengan diserta alasan-alasan penolakan. Dengan demikian sifat pertimbangan DPD tidak seperti nasehat dan pertimbangan dari DPA yang tidak mempunyai daya ikat sama sekali, baik secara hukum maupun secara moral.
3. Hubungan DPD dengan BPK
Dalam menjalankan fungsinya DPD juga ada hubungan dengan BPK, sebagaimana diatur dalam Pasal 23 E ayat 2 dan Pasal 23 F ayat 1 Perubahan Ketiga UUD 1945. Kedua ketentuan ini memberikan hak kepada DPD untuk menjadikan hasil laporan keuangan BPK itu sebagai bahan dalam rangka melaksanakan tugas dan kewenangan yang dimilikinya dan untuk turut menentukan keanggotaan BPK melalui kewenangan memberikan pertimbangan dalam proses pencalonan dan pemilihan anggota BPK.
4. Hubungan DPD dengan Mahkamah Konstitusi
Mahkamah Konstitusi mempunyai hubungan kerja secara langsung dengan DPD. Pertama, DPD merupakan salah satu lembaga Negara yang kewenangannya ditentukan dalam UUD. Menurut Pasal 24 C ayat 1 UUD 1945, “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap UUD, memutus sengketa kewenangan lembaga Negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD, meminta pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum”. Karena itu sebagai lembaga Negara, DPD dapat saja bersengketa dengan lembaga Negara lainnya yang sama-sama memiliki kewenangan yang ditentukan oleh UUD. Jika konflik atau persengketaan itu berkenaan dengan hubungan kewenangan antara lembaga-lembaga Negara tersebut, maka konflik semacam itu harus diselesaikan oleh Mahkamah Konstitusi sesuai dengan kewenangan yang dimilikinya berdasarkan ketentuan pasal tersebut di atas. Kedua, Mahkamah Konstitusi yang berperan menyelesaikan, jika timbul sengketa atas hasil pemilihan anggota DPD tersebut melalu pemilihan umum. Dalam Pasal 22 E ayat 2 UUD 1945 dinyatakan “Pemilihan Umum diselenggarakan untuk memilih anggota DPR dan anggota DPD, Presiden dan Wakil Presiden dan DPRD”, sedangkan dalam Pasal 24 C ayat 1 menyatakan “…….memutus perselisihan hasil pemilihan umum”. Dengan demikian, jika timbul sengketa mengenai hasil Pemilu anggota DPD, maka yang berwenang memutuskannya adalah Mahkamah Konstitusi.
5. Hubungan DPD dengan Pemerintah Daerah serta DPRD
Dalam kaitannya dengan lembaga perwakilan di daerah, hubungan antara DPD dan DPRD tidak diatur. Tetapi anggota DPD adalah wakil provinsi yang seharusnya akan bekerja sama dengan DPRD. Dalam perspektif hubungan pusat – daerah, DPD barangkali merupakan jembatan penghubung antara DPRD-DPRD (khususnya provinsi) dan DPR. Jadi mengingat DPD adalah perwakilan daerah, maka memang seharusnya ada hubungan antara DPD melalui anggotanya yang ditentukan empat orang dari setiap provinsi dengan daerahnya masing-masing. Dalam hal ini, kepentingan daerah itu dapat ditafsirkan tercermin dalam susunan keanggotaan DPRD dan Kepala Daerah setempat yang merupakan hasil dari proses demokrasi dan/atau pemilihan umum setempat.
Hubungan ini sebenarnya tercermin dalam Undang-Undang Susduk Pasal 50 huruf h, anggota DPD mempunyai kewajiban memberikan pertanggungjawaban secara moral dan politis kepada pemilih dan daerah pemilihannya. Namun pertanggungjawaban secara moral dan politis ini tidak jelas bentuk kongkritnya. Oleh karena itu, sebaiknya ditegaskan bahwa keempat anggota DPD tersebut berkewajiban memberikan laporan tahunan secara tertulis yang diumumkan secara terbuka. Selanjutnya terhadap laporan tersebut diadakan pembahasan oleh para anggota DPRD dan Kepala Daerah setempat atau yang mewakilinya, sebagaimana mestinya untuk menghimpun kritik dan masukan-masukan dalam rangka meningkatkan kinerja anggota DPD yang bersangkutan dalam memperjuangkan kepentingan daerahnya.
Disamping itu, hubungan antara DPD dengan DPRD, dapat juga dikaitkan dengan prosedur penggantian antar waktu anggota DPD sebagaimana yang ditentukan dalam Pasal 88, 89 dan 90 Undang-Undang Susduk. DPRD menerima pengaduan dari pemilih dari daerah pemilihan, yang selanjutnya diteruskan kepada Dewan Kehormatan DPD.
BAB IV
KESIMPULAN DAN SARAN
A. Kesimpulan
Berdasarkan hasil kajian pustaka sebagaimana telah penulis paparkan pada bab-bab sebelumnya, maka dapat disimpulkan :
1. Kedudukan DPD sebagai lembaga perwakilan daerah yang memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah sudah tepat, namun seharusnya posisi DPD sejajar dengan DPR, bukan lebih rendah. Disamping itu sebagai lembaga Negara mempunyai fungsi yang sangat lemah, hanya sebagai pelengkap bagi lembaga legislatif, dimana hanya sebagai lembaga “konsultatif dan pertimbangan” saja, tidak mempunyai kewenangan memutus. Serta disamping itu DPD dibatasi pada persoalan-persoalan berkaitan dengan otonomi daerah.
2. Hubungan DPD dengan lembaga Negara lainnya seperti MPR, DPR, Mahkamah Konstitusi, Pemerintah Daerah dan DPRD ada, tetapi hanya pada masalah-masalah tertentu saja dan sifatnya hanya sebagai pemberi “pertimbangan”.
3. Untuk membangun sistem checks and balances dalam parlemen bicameral, seharusnya DPD RI mempunyai fungsi dan kewenangan yang sama dengan DPR RI sebagai lembaga legislatif. DPD RI dan DPR RI sama-sama berhak mengajukan Rancangan Undang-Undang serta saling memiliki hak veto yang dapat membatalkan suatu Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui lembaga lainnya setelah memenuhi persyaratan tertentu. Pembahasan suatu Rancangan Undang-Undang dimulai dari masing-masing lembaga perwakilan, apabila DPR RI sudah menyetujui suatu Rancangan Undang-Undang (di internal DPR RI), selanjutnya DPD RI akan memulainya membahas Rancangan Undang-Undang tersebut di internal DPD RI. Jika sudah sama-sama setuju, dapat dilakukan pembicaraan segitiga DPR RI – DPD RI dan Presiden RI untuk membahas dan mengambil keputusan bersama mengenai Rancangan Undang-Undang menjadi Undang-Undang. Selain itu perlu pula ditingkatkan fungsi dan kewenangan pengawasan DPD RI agar setara dengan DPR RI sesama sebagai lembaga Negara.
B. Saran-Saran
1. Posisi DPD harus lebih diperkuat sehingga dalam menjalankan fungsinya dapat maksimal, bukan hanya sebagai lembaga “pelengkap” dari lembaga legislatif, yang hanya memberi pertimbangan, usulan kepada DPR. Hal ini dapat dilakukan dengan meng-amandemen pasal-pasal dalam UUD 1945 yang mengatur tentang DPD.
2. Anggota Dewan Perwakilan Daerah sendiri tentunya harus memperjuangkan hak-haknya supaya sejajar dengan anggota Dewan Perwakilan Rakyat.
3. Hendaknya DPD RI diberikan fungsi dan kewenangan sebagaimana fungsi dan kewenangan yang dimiliki oleh DPR RI, baik dalam bidang legislasi, anggaran maupun pengawasan, dengan cara mengamandemen terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya Pasal 19 sampai 23 dan revisi terhadap Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
DAFTAR PUSTAKA
Assiddiqie Jimly, “Hubungan Kerja antara DPD dengan Lembaga Negara Lainnya”, Makalah disampaikan pada “Focus Group Discussion”, yang diselenggarakan atas kerja sama Setjen MPR RI dengan UNDP-UNIBRAW di Unibraw Malang, 26 Maret 2003.
Cipto Bambang, 1995, “Dewan Perwakilan Rakyat Dalam Era Pemerintahan Modern Industrial”, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Fadjar A. Mukhtie, “Mekanisme Kerja Internal DPD”, Makalah disampaikan pada “Focus Group Discussion” yang diselenggarakan atas kerja sama Setjen MPR RI dengan UNDP di Unibraw Malang, 26 Maret 2003.
Manan Bagir, 2003, “DPR, DPD dan MPR dalam UUD 1945 Baru”, FH-UII Press, Yogyakarta.
-----------------, 2003, “Teori dan Politik Konstitusi”, FH-UII Press, Yogyakarta
Priyatno Anton, “Pokok-Pokok Pikiran Tentang Susduk MPR, DPR, DPD”, Seminar Nasional Fak. Hukum Ubaya, 15 Maret 2003.
Priyatmoko, “Hubungan Kerja dan Mekanisme Kerja DPD dengan DPR dan Lembaga Negara Lainnya”, Makalah disampaikan pada “Focus Group Discussion”, yang diselenggarakan atas kerja sama Setjen MPR RI dengan UNDP-UNIBRAW di Unibraw Malang, 26 Maret 2003.
Sulardi, “Aspek Hukum Sistem Bicameral di Indonesia”, Surya, Rabu 9 Oktober 2002.
Triwahyuningsih, 2001, “Pemilihan Presiden Langsung Dalam Kerangka Negara Demokrasi”, Tiara Wacana Yogya, Yogyakarta.
Tedjonagoro J. Hendy, 2004, “Kedaulatan Rakyat, Kekuasaan Negara, Pemilihan Umum, dan Pemerintahan di Daerah Serta Hak Asasi Manusia Dalam Negara Kesatuan yang Demokrasi Berdasarkan Hukum (Dalam rangka Pembaharuan Hukum Tata Negara Indonesia)”, Disampaikan dalam Seminar ‘Catatan Kritis Sistem Ketatanegaraan RI Pasca Amandemen Undang-Undang Dasar 1945’, 8-9 Maret 2004, Elmi Hotel, Surabaya.
Wahyudi Imawan, “Pemilu 2004 Akan Relatif Damai”, Suara Muhammadiyah, Februari 2004.
UUD 1945, Sekretariat Jenderal MPR RI 2002
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 Tentang Pemilihan Umum
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 Tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPRD dan DPD.
[1] Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia. PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2006, hal. 182
[2] Sulardi, Surya, 9 Oktober 2002
[3] Imawan, Wahyudi, Suara Muhammadiyah, 2004, hal. 17
[4] Al-Mawrid, A Modern English-Arabic Dictionary. Dar El Ilmi lil Malayen, 1979, hlm. 882
[5] Encyclopedia International, hlm. 242
[6] Jimly Assiddiqie, Konstitusi di Konstitusionalisme Indonesia, Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006, hlm. 122-123
[7] Ibid, hlm. 126-127
[8] Jimly Assiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006, hlm. 34
[9] Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2008, hlm. 105
[10] Ibid
[11] Bintan R. Saragih, Lembaga Perwakilan dan Pemilihan Umum Di Indonesia, Gaya Media Pratama, Jakarta, 1987, hlm. 79
[12] Miriam Budiardjo, Op.Cit. hlm. 108
[13] Baron de Montesquieu, L ‘Esprit de Lois, 1748
[14] David N. Obson, The Legislative Process, A Comparative Approach, Harper & Raw Publication, New York, 1980, hlm. 99
[15] Bintan R. Saragih, Op.Cit, hlm. 79
[16] Bintan R. Saragih, Op.Cit, hlm. 79
[17] Mohammad Hatta, Kedaulatan Rakyat, Usaha Nasional, Surabaya, 1980, hlm. 11
[18] Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Liberty, Jakarta, 1997, hlm. 132
[19] Hanna Fenichel Pettkin, The Concept of Representation, University of California Press, 1980, hlm. 169
[20] Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara jilid II, Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006, hlm. 32-44
[21] Ibid, hlm. 41. Bandingkan dengan Bintan R. Saragih, Op.Cit, hlm. 87
[22] Bintan R. Saragih, Op.Cit, hlm. 82
[23] Gilbert Abcarian and George S, Massanat, Contemporary Political System, Charter Scribner’s and Son, New York, 1970, hlm. 177-178
[24] Hoogerwer, Politologi (terjemahan), Erlangga, Surabaya, 1985, hlm. 200-201
[25] Mulyosudarmo, seperti yang dikutip oleh Abdul Latif, Fungsi Mahkamah Konstitusi Dalam Upaya Mewujudkan Negara Dalam Demokrasi. Kreasi Total Media, Yogyakarta, 2007, hlm. 32
[26] Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Jilid II, Op.Cit, hlm. 15
[27] C.F. Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern, Kajian tentang Sejarah & Bentuk-Bentuk Konstitusi Dunia, Nuansa dan Nusa Dunia, Bandung, Juli 2004, hlm. 330
[28] Ibid, hlm. 331
[29] Jimly Asshiddiqie, Perkembangan……..hlm. 34
[30] Haris Kelsen, seperti yang dikutip oleh Abdul Latif, Op.Cit, hlm. 33
[31] C.F. Strong, Op.Cit. hlm. 331
[32] Bagir Manan, seperti yang dikutip oleh Abdul Latif, Op.Cit, hlm. 33
[33] Jimly Asshiddiqie, Perkembangan……., Op.Cit, hlm. 36
[34] Miriam Budiardjo, Op.Cit, hlm. 284-285
[35] Jimly Asshiddiqie, Perkembangan…., Op.Cit, hlm. 45-46
[36] Jimly Asshiddiqie, Pengantar….., Op.Cit, hlm. 24-25
0 comments:
Post a Comment